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好话说尽都没用,坏话一句就顶用,改革“怪象”如何解?

2018-10-11阅读 96 财经 我要关注

(在有关部门出台推进医师多点执业的改革文件以后,医师要到其它医院坐诊,不是变得比以前更容易,而是更困难了。 图/视觉中国)


改革进程中出现一种奇怪的现象——鼓励类的措施难以落实,限制类的措施却很容易落地。


顾严/文


160多年前,德国人克劳修斯和英国人开尔文,几乎同时发现了热力学第二定律(热二律):热不可能自发地、不付代价地从低温物体传到高温物体。一杯热水,常温放置,自然会变凉。但是,一杯凉水肯定不会自发变成热水,必须得付出代价——加热才行。


今天看来,“热二律”是无需证明的常识。它的威力不仅仅限于物理世界,也深刻影响改革的全面深化。近期,改革进程中出现一种奇怪的现象——鼓励类的措施难以落实,限制类的措施却很容易落地,恰是“热二律”在发生作用。


好话说尽都没用,坏话一句就顶用


在这里举一个例子,不少医生朋友反映,在有关部门出台推进医师多点执业的改革文件以后,要到其他医院坐诊,不是变得比以前更容易,而是更困难了。


医师多点执业,是指医师在有效的注册期内,在两个或多个医疗机构从事诊疗活动。多点执业有利于医务人员合理流动,使得医疗机构共享优质人力资源,从而让更多患者获得更高质量、更加便捷的医疗卫生服务。


早在2009年,“新医改”的标志性文件《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》就提出:“研究探索注册医师多点执业”。2013年,新时代的改革纲领《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确:“允许医师多点执业”。


应该说,中央看到了多点执业的积极作用,并为其“松绑”。


2014年,原国家卫生计生委等五部门制定了《推进和规范医师多点执业的若干意见》(下称《多点执业意见》)。这个文件原本是为了鼓励多点执业。然而,由于摆脱不了“热二律”的影响,反而在实际上限制了多点执业。


《多点执业意见》讲了大量的“好话”:推进医师合理流动,优化医师多点执业政策环境,促进医师多点执业有序规范开展,坚决破除阻碍医疗卫生人才合理流动的束缚和障碍,加快推进医师多点执业,等等。然而,按照“热二律”,要让凉水变热,必须付出代价。


不管是地方政府还是医疗机构,要落实政策,没有实际好处的话,积极性就要大打折扣。


《多点执业意见》对于落实改革措施,既没有专门的经费,又没有项目的支持,也没有考核的倾斜,甚至连精神奖励都没有。根据“热二律”,凉水不会自己变热,相应的,各种推进、促进、鼓励、支持,难以真正落实。


让热水变凉,却要容易得多。《多点执业意见》说尽“好话”,可因为一句“坏话”,就足以对多点执业造成致命影响:“拟多点执业的医师应当获得第一执业地点医疗机构的同意”。这个表述似乎是正向的,效应实际上是负面的,往往被解读成:“除非获得第一执业地点医疗机构的同意,否则医师不得多点执业”。


最后的结果是,只要医生人事关系所在的医院院长一句“不同意”,五部门各种鼓励的“好话”就都变成了“废话”。甚至院长都不用明确表态“不同意”,只要说声“再研究研究”,拖着不在需要他(她)同意的表格上签字盖章,多点执业就成了痴人说梦。


2017年曾有一个案例引起热议,武汉科技大学附属天佑医院精神医学科主任胡一文,受到免职和通报批评处分,原因就是没有征得医院同意,到一家民营医院兼职。同一年,原国家卫生计生委发布数据显示,全国有6.6万名医生注册多点执业,仅占全国执业医师总量的2%。


出路走不通,死路绕不开


在上面的案例中,一份改革文件内部,不同的表述之间产生了“左右互搏”的问题。受“热二律”影响,鼓励类的措施寸步难行,限制类的措施大行其道。有的时候,即便一个文件内部的措施之间并没有明显的冲突,但这些措施与其他文件的规定有冲突,改革的效应也会被抵消。


2017年3月,人社部印发了《关于支持和鼓励事业单位专业技术人员创新创业的指导意见》(下称《事业创业意见》)。这本来是千呼万唤始出来的一件大好事,有利于技术成果的转化,能够促进创业创新,也对人事人才制度、科技管理体制、事业单位管理机制等的变革有积极作用。


《事业创业意见》给出了很多条创业路径,事业单位的专业技术人员,可以被选派到企业挂职,可以参与项目合作,可以到业务相近的企业、科研机构、高校、社会组织兼职,可以在职创办企业,甚至可以带着科研项目和成果离开原有岗位去创办科技型企业。而且,在挂职、合作、兼职、在职和离岗创业期间,仍然享有与原单位在岗职工同等的工资、社保、职称、培训、考核、奖励等权利。


既给专业技术人员创业指明了出路,又解决了他们的后顾之忧,《事业创业意见》可谓细致入微,用心良苦。


不过,在这份文件颁布的时候,另有两份与之密切相关、且法律效力更高的文件仍在实施,其中的一些条款严重束缚着事业单位专业技术人员。


2014年7月施行的《事业单位人事管理条例》(下称《事业人事条例》)规定:事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日,或者1年内累计旷工超过30个工作日的,事业单位可以解除聘用合同。


以人社部和监察部令的形式颁布,2012年9月开始实施的《事业单位工作人员处分暂行规定》(下称《事业处分规定》),对于兼职还有处分的规定:“违反国家规定,从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的”,根据情节从轻到重,分别给予警告、记过、降低岗位等级、撤职、开除等处分。


当《事业创业意见》遭遇《事业人事条例》和《事业处分规定》,就出现了巨大尴尬。试想,如果一位教授离岗创业,1年内超过了30个工作日,但成果成功转化,创收还很可观,校长该怎么办?遵照《事业人事条例》,可以解除聘用合同;按照《事业处分规定》,应当给予处分;可根据《事业创业意见》,不但不应该解除合同,不能处分,反而要继续给予原有待遇,甚至还有可能要奖励。


国务院颁布的条例是行政法规,法律效力高于作为部门规章的部令,而部令的效力又高于一般的部门文件。不鼓励创业,至多算落实部门文件不力。不处分离岗,就涉嫌违规甚至是违法了。孰轻孰重,校长们自然很清楚。


更有甚者,现实当中的一些极端案例,不仅开脱了落实不力的懒政者,也让想创业的专业技术人员凉透了心。


浙江大学原副校长褚健被抓后,有多少科研工作者在后怕,庆幸自己没有开公司。虽然褚健现在被释放了,但当时抓错了吗?至今没有个官方说法,也没有人承担责任,更没有谁来赔偿损失。也就是说,同样的情况,并不排除再次发生的可能。于是,“热二律”继续肆虐,热水变凉很自然,凉水变热却很难。


减缓变凉机制,做实加热政策


在诸多改革领域,都能发现“热二律”效应。


绩效工资改革,本来是鼓励多劳多得,按贡献分配,可由于同时加强了工资总额管理,框死了一个单位的工资上限,蛋糕做不大,一部分人受益,一部分人受损,要么转化为不必要的内斗,要么变成集体合谋消极怠工,结果整体的绩效反而降低了。


户籍制度改革,要求不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件,本意是保护农民权益,鼓励进城落户。但《农村土地承包法》规定:全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应将承包的耕地和草地交回发包方。也就是说,举家落户到设区的市的农民,有义务交回承包地,村集体则是依法收地,尽管这样违反国家政策。实践中,已经有大量的案例,依法违反国家政策,收回了承包地,害得有意愿、有条件进城落户的农民也不敢要城市户口。


鼓励的措施难落实,限制的措施好落实,已经在全面深化改革的诸多领域出现,类似的案例,不胜枚举。这说明,改革的推进方式出了问题。至少,以文件落实文件的办法,产生了南辕北辙的恶果。破解之道,一方面,要阻断那些人为地让热水变凉的措施;另一方面,要真金白银地给凉水加热。


第一条建议,清理互斥性的法规政策。针对基层反映强烈的问题,集中查排有冲突的法律法规、政策文件及具体的条款和措施,该修改的修改,该废止的废止,优化法规政策的存量。


第二条建议,实施部门发文的“配额制”。每个部门每年印发的文件,要有总量控制,杜绝只有空泛倡导、没有具体措施的文件,降低文件内不同措施之间、不同文件之间“打架”的可能性。


第三条建议,加强文件的合法性审查。本部门内设的负责文件合法性审核的机构,应做到新出台的正式文件逐一审核。全国人大宪法和法律委员会、司法部对部门拟出台的文件进行“抽检”。凡是限制市场和社会主体、公民个人行为的政策,必须有明确的法律授权,否则一概不能出台。


第四条建议,推动政策文件“清单化”。文件中要列明拟解决的问题清单,是具体的、而非大而化之的笼统问题。严格针对问题,提出对策清单,安排尽可能细化的举措,比如人、财、物投入多少,有什么配套,并逐条列明落实的责任单位。少讲套话,多讲“干货”。


第五条建议,实现政策评估“全覆盖”。堂堂国家部委印发的正式文件,实施得如何,难道不应该评估一下吗?直至被废止前,每一年到两年都应该有一次评估。重要时间节点的评估,涉及群众切身利益的评估,还应引入独立的第三方机构。与传统的评估相比,要增加一部分,反推分析政策制定的环节是否存在问题。


“热二律”告诉我们,政策的实施效果不好,有的时候看似是落实不力,根源其实是政策制定就不合理。借助评估,提出进一步落实的意见,同时也要提出政策修订的意见。此外,评估的结果应向社会公开,接受监督。


最后一条建议,适度开放政策制定的过程。应当吸收受改革直接影响的利益群体的代表,进入文件的起草组,以更加充分地反映真实意见,更加精准地设计出管用的具体措施。


文件的征求意见稿应最大限度向社会公开,兼听则明,尤其注重吸收批评和反对的意见。征求意见的结果,特别是各部门反馈的情况,也应公开,让大家看看,到底是谁在真切落实中央的改革部署,是谁在阻碍改革的进程。


(作者为国家发改委宏观经济研究院副研究员,编辑:朱弢)


(本文首刊于2018年9月10日出版的《财经》杂志)



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监制  |  李勇    责编  |  涂伟

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