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土地修法在即:各方呼吁松绑集体土地,如何防止农民失地失房?

2018-12-29阅读 454 财经 我要关注


时隔14年,土地管理法再度迎来修订,各界期待此次修法能够松绑集体土地,赋予农村集体土地更多发展权


图/视觉中国


《财经》记者 熊平平︱文 朱弢︱编辑


12月23日至29日举行的第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议审议了《土地管理法》修正案草案,这部规制全国土地制度的上位大法历经数年修订,此次审议备受社会各界关注。


各界期待此次修法能够松绑集体土地,赋予农村集体土地更多发展权。中国人民大学经济学教授刘守英对《财经》记者表示,不论东部经济发达地区,还是中西部的传统农区,对农村集体土地制度改革的需求同样迫切。如集体经营性建设用地入市通过,将对东西部产业发展释放利好,而各地乡村振兴主体渴求土地政策给予更多产业落地空间。


“删去”和“允许”就是松绑?


中国现行土地管理法制定于1986年,历经1988年第一次修正后,1998年8月全面修订、2004年8月第三次修正。此次《土地管理法》修正案草案的审议,各专家委员观点激烈交锋。比如针对集体土地制度放权放多少,各委员有不同看法,尤其针对宅基地,在农民的财产权和生存权之间来回博弈,修法既要让农民能够通过宅基地获得更多的财产性收入,但又必须要防止农民大范围的失地、失房。“委员们观点不停在二者之间游移、博弈。”一位接近政策制定的专家告诉《财经》记者,“地方在宅基地制度试点改革实践中也如高空走钢丝,敏感得很。”


这位专家强调,“土地问题牵扯太多方面了,虽然各方都知道问题所在,但如何提出让各方都满意的方案,实在太难了。”他举例称,连相对简单的农村集体经营性建设用地入市怎么搞,都没人敢打包票。


尽管修法过程很艰难,但刘守英认为当前土管法修法工作大的改革方向是对的,未来还要下更大力气去推动改革。


上述专家提及的“农村集体经营性建设用地入市”,正是此次土管法草案修订的焦点。


据新华社12月23日报道,正在审议的土地管理法修正案草案,其中涉及两条关键修改:一是,删去了现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的,必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定;二是,对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。


上述消息一出,舆论反应强烈,普遍认为“删去和允许就是松绑”,将过去法律对集体土地的禁锢部分放开,势必会释放出巨大的增长潜能。


《土地管理法》作为规约全国土地的上位法,于1986年颁布实施,在1980年代,集体土地可以作为工业建设用地使用,在东中西部农村出现大量乡镇企业,并迅速壮大,农村地区的工业化大放异彩。


但从1995年开始,政策对农村土地上的非农建设项目进行限制,1998年修订的《土地管理法》,农村土地进入非农集体建设使用的口子更是大大缩紧,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。


2002年国土资源部签发11号文件(《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》),规定工商业和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让,意向用地者公开竞标,价高者得地。此后所有经营性用地都须依法走招拍挂方式受让土地使用权,县、市两级政府成为土地所有权主体,垄断了整个非农建设用地的供应。


而城市国有建设用地用完后,可通过征地制度将集体土地征为国有,然后再依法招拍挂出让。低价征地、高价出让,地方政府从中获得大量土地出让金,这种模式被全国各地采用。


但刘守英告诉《财经》记者,由于征地成本抬升、土地招商效果下降,加之土地财政隐藏的一系列债务问题、社会矛盾,地方政府依靠土地谋发展的日子已经过去了,这种依靠征地-卖地的土地财政将难以为继。


刘守英指出,现行的土地制度直接堵死了乡镇工业化的通道,资源全部流向大城市和东部沿海,这种土地制度基础上的城乡二元体制深深影响乡村的凋敝衰败。他认为,这次修法最关键的就是看前述“删去”表述最终能否通过。


中央财经大学民营城市研究中心主任路乾对《财经》记者表示,草案“删去”的表述,允许集体经营性建设用地入市,会对乡村振兴产生积极影响,解决农村发展产业所需要的土地空间。


多位接近决策层的专家告诉《财经》记者,尽管中央在土地改革上走得缓慢而艰难,但对基层土地松绑放权的大方向没有变,仍在一步步往前走。


土改试点再延期


针对此次《土地管理法》修正案草案,另一项令人关注的信息是将“三块地”改革试点再次延期至2019年12月31日。对此,上述接近政策制定的专家称,延期应该是中央认为目前部分试点地区的改革力度不够大,改革深度和广度不够完善。


刘守英亦表示,试点再延期一年,是为了给33个县留出修法过渡期,直至最终法律通过。


对此,多地试点地区官员的解释也呼应了刘守英的观点,再次延期对试点县来说是好事,为未来修法通过后提供调整期。东部地区一位国土局官员对《财经》记者表示,“我们地方在有些改革上力度很大,走得很远,因此对于中央修法没采纳的经验,我们确实需要一个过渡期来调整,否则会出现问题。”


三块地改革指的是农村土地征收制度、宅基地制度和集体经营性建设用地入市改革,2015年初,全国人大授权33个县(市、区)进行土地制度改革试点,试点期限为三年,目的是为这一轮的土地修法积累经验。


这种“先局部试点、后全国铺开”是中央政府在制定重大改革时采用的惯用方式,由于土改牵涉国本,试点改革原本于2017年底结束,但在总结经验时,各方在不同问题上多有分歧,因此,全国人大决定将试点期限延长一年,今年再次将试点时间延长。


此轮33地土改试点,基本按照每省份一个的原则布局,浙江、四川则获得两个试点名额,主要在国家新型城镇化综合试点地区以及全国农村改革试验区布局,可与其他改革政策形成联动效应,将试点效果最大化。


多名地方国土官员对《财经》记者表示,改革试点犹如有了中央的“尚方宝剑”,在试点范围内允许突破现有法律规定,即《土地管理法》、《城市房地产管理法》中,关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定,都可暂时调整实施,如暂停了土管法中“集体建设用地使用权不得出让等的规定”,明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。


正是这把“尚方宝剑”,让浙江义乌、广东南海、贵州湄潭等试点地区大胆改革,结合地方发展实际需求,解决城市规划、产业升级、乡村振兴中的诸多问题,如浙江义乌通过对宅基地进行三权分置,为偏远乡村的村庄改造提供了抵押融资权利,广东南海则通过对集体经营性建设用地进行新型产业载体认定,解决了集体土地上的产权无法分割问题。


多个试点地区国土官员表示,四年下来,大部分试点市、县、区还是取得了不错成绩,自然资源部最新公布数据也支持了这一说法,目前33个试点县(市、区)已按新办法实施征地1275宗、18万亩;集体经营性建设用地已入市地块1万余宗,面积9万余亩,总价款约257亿元,收取调节金28.6亿元,办理集体经营性建设用地抵押贷款228宗、38.6亿元;腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩,办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元。


期待改革更进一步


33地土改试点再延期一年,有专家对《财经》记者表示,希望各方做好试点县总结工作,并希望土地改革更进一步。


刘守英建议,总结经验时,要将各地区差异性和他们对土地的不同需求找出来,针对集体经营性建设用地、宅基地建立有效的规划和用途管制,并形成一套统一的土地权益体系。


路乾建议,针对目前试点地区集体土地入市范围太窄,未来应该扩大试点范围,增加大城市周边和沿海地区的试点,并扩大集体土地的入市类型。


据《财经》记者了解,实际经营性建设用地的量比较小,自然资源部公布的数据是4000万亩,仅占农村集体建设用地14%,而且这些地区早已经形成入市事实,“村村点火,户户冒烟”。中西部很多地区,则几乎没有集体经营性建设用地,宅基地是主要构成部分。


地区发展的核心是产业,乡村振兴要有产业振兴。路乾表示,发展产业需要建设用地,但中西部地区存量的集体经营性建设用地规模小,下一步应该盘活废弃的宅基地,鼓励废弃的宅基地退出、转变成经营性建设用地,另一个方式是允许有发展潜力的乡村,可以购买建设用地指标来发展产业。


此外,路乾还建议,对入市条件上,不用把村庄规划弄得过于严格,应该根据乡村产业的特性和需求点状供地,以更灵活的方式做村庄规划。


“先规划后入市的要求太高了,按照目前的城市规划体系,把村庄规划做的太细,不适合村庄的居住生态和产业特性。乡村产业的发展是动态的、分散的,在发展之前就做细致的规划,不利于产业落地。另外规划成本太高,很多村庄做一个规划要上百万,不是很必要。”路乾指出。


《财经》记者在试点地区采访时发现,村庄书记、村民对高价买回的规划图纸确有不满,认为不适合村庄发展实际,“规划师都是做城市规划的,按照城市特点来给我们农村做规划,很多不合实际地方要多次重改,花了不少冤枉钱。”一位村委书记向《财经》记者抱怨。


刘守英还建议,应研究集体建设用地入市后,增值收益如何在国家、集体、个人之间进行分配,并要研究整个社会治理问题,区别清楚边界,哪些该由公权力去做,哪些是由乡村自治来完成。


此外,路乾认为,下一步改革应该允许企业下乡在集体土地开发商品房住宅,如果发展房地产住宅被堵死,对乡村振兴而言是一种制度性障碍。


“产业投入资金回收慢,现在回报率也不高,很多企业需要先开发房地产,用房地产的收益来弥补发展产业的投入。”路乾解释,“如果不给企业资金周转的空间,乡村振兴就只能做几个示范项目、示范点,难以带动乡村产业的快速发展。”



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监制  |  李勇    责编  |  曾会生

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